Большинство мер, принятых в нашей стране в рамках государственно-правовых реформ, были направлены на образование и изменение организационных структур, а также цифровизацию функций и процессов государственного управления. Укрупнялись и выделялись органы исполнительной власти, менялись их места в системе исполнительной власти, пересматривались функции и линии подотчетности. Углублялась и расширялась цифровизация функций государственного управления. В этих направлениях достигнуты заметные успехи. Система государственного управления сегодня в значительной мере оптимизирована в структурно-функциональном плане и модернизирована при помощи современных цифровых технологий.

Вместе с тем, надо признать, что новая редакция нашей Конституции устанавливает планку требований к системе исполнительной власти и государственного управления на качественно новом уровне. В свете требований Конституции система исполнительной власти и государственного управления в Узбекистане должна, прежде всего, отвечать стандартам правового государства. Это подразумевает выполнение следующих основных принципов:

1. Конституционный принцип законности: верховенство закона и прямое действие законов в сфере государственного управления должны быть обеспечены на деле. Нельзя мириться с практикой применения подзаконных нормативно-правовых актов, без учета или даже вопреки требованиям закона. Всякое административное вмешательство в права граждан или субъектов предпринимательства должно быть основано на законе. Не допускается отклонение от требований закона, их выборочное применение или их искажение в ходе правоприменения. Вот таким должен стать новый стандарт законности в государственном управлении.

2. Принцип правовой определенности. Правовое регулирование должно быть ясным и понятным для граждан. В этих целях необходимо обеспечить тотальную систематизацию действующего законодательства на основе законов. Следует покончить с ситуацией, когда нормотворческая деятельность развивается фрагментами, под влиянием бюрократической конъюнктуры, без ясной стратегии и комплексной оценки результатов правового регулирования. Парламент должен увереннее брать в свои руки бразды правовой политики: становиться подлинным законодателем! Доверие заинтересованных лиц закону и административным актам должно быть гарантировано государством. Регуляторные инициативы должны проходить через процедуры оценки регуляторного воздействия, в частности, общественные консультации, еще до их включения в официальные планы законопроектных и нормотворческих работ. В целом вся система правового регулирования должна обеспечивать гражданам и субъектам предпринимательства надежность, стабильность и предсказуемость в сфере государственного управления. Как показывают результаты научных исследований, даже небольшой прирост в доверии бизнеса власти, способен обеспечить значительный рост деловой активности и частных инвестиций, а, значит, и занятости населения.

3. Принцип соразмерности. Применение публичной власти административными органами должно быть ограничено принципом соразмерности. Сегодня это прямое требование Конституции (часть четвертая ст.20 и часть третья ст.21). В правовом государстве административные органы обязаны действовать не только в рамках закона, но и с чувством меры, стремясь к оптимальному балансу публичных и частных интересов в применении власти. Принцип соразмерности должен стать сквозным приоритетом всех дальнейших реформ государственного управления. Без соразмерности в государственном управлении немыслима современная рыночная экономика.

4. Качественное управление. Система исполнительной власти и государственного управления должна быть перестроена на современный лад. Пережитки командно-административной системы в отечественном государственном управлении должны быть окончательно преодолены. А вместе с ними должны уйти в прошлое ручное управление, бюрократический формализм и авральный режим работы на государственной службе. Пришло время внедрить карьерную модель государственной службы, в которой занимаемая должность определяется квалификационным рангом государственного служащего, а не наоборот, а квалификационный ранг, в свою очередь, определяется компетенциями: знаниями, навыками и заслугами государственного служащего. Только такая карьерная государственная служба способна обеспечить отбор «по достоинству и заслугам», неуклонный рост компетенций и профессионализма, стабильность кадров государственной службы. Качественное управление подразумевает способность оценивать результаты управления и вносить своевременные коррективы в проводимую политику. К оценке результатов государственного управления необходимо привлекать независимые научные и экспертно-аналитические структуры. Государственное управление должно научиться слышать голос науки и опираться на современную научную доктрину в принятии решений.

Децентрализация государственного управления в рамках конституционных изменений представляет собой важнейшее направление нового этапа реформы. На местах должны быть сформированы достаточно самостоятельные центры принятия решений, ориентированные на интересы населения соответствующих территорий и специфику местных условий. В то же время центральная власть должна сохранять надежный контроль и способность проводить единую общегосударственную политику на местах. Поиск оптимального баланса между общегосударственными и местными интересами в государственном управлении на местах должен определить выбор концептуальной модели реформы местного управления, на основе которой должны быть разработана дорожная карта реформы до 2030 г. Новый конституционно-правовой статус местных Кенгашей и хокимов, организационно-правовые механизмы их взаимодействия в системе местного управления должны быть определены на основе современной научной доктрины в соответствии с принимаемой концепцией развития деятельности представительных органов государственной власти на местах в Узбекистане до 2030 г.

5. Надлежащие административные процедуры. Реформа административных процедур, проводимая в нашей стране уже почти 20 лет, должна быть доведена до результата. Новая редакция Закона Республики Узбекистан «Об административных процедурах» должна быть доведена до исполнения. В этих целях предстоит тотальная переподготовка и переаттестация государственных служащих административных органов, прежде всего, республиканских органов исполнительной власти и органов исполнительной власти на местах. Административные процедуры призваны создать правовой «корсет», который надежно «свяжет» государственное управление, заставив его «течь» в русле принципов правового государства. Важно заметить, что систематизация административных процедур должна предшествовать цифровизации процессов государственного управления: сначала правовая регламентация – потом цифровое оформление! Работать по надлежащей административной процедуре должно стать безусловным основополагающим требованием ко всем административным органам в нашей стране.

6. Административная юстиция и контроль над государственным управлением. В современном правовом государстве контроль правомерности государственного управления осуществляет административная юстиция. Пора поставить государственное управление под надежный контроль органов досудебной административной юстиции и административного суда. Правовой эксперимент, проводимый в настоящее время Министерством юстиции, должен завершиться созданием качественно новой системы досудебного рассмотрения административных жалоб, которая позволит снизить нагрузку на административные суды, разрешая большинство административных споров в досудебном порядке. Административные суды, в свою очередь, должны научиться современным методам контроля правомерности административных актов и административных действий при помощи принципов и институтов современного административного права. Кодекс об административном судопроизводстве должен быть приведен в соответствие с современной доктриной административного права и с Законом «Об административных процедурах». Прокурорский надзор должен постепенно уступить место новым институтам административной юстиции. Только так права и законные интересы физических и юридических лиц могут быть надежно защищены от административного произвола.

7. Ответственность государственного управления. Пришло время создать эффективные механизмы ответственности исполнительной власти и государственного управления перед обществом и гражданами, как того требует Конституция. Речь идет о механизмах политической ответственности Правительства, отдельных министерств, ведомств за проводимую политику, а также о правовой ответственности административных органов за вред, причиненный незаконными административными решениями и действиями. Механизмы ответственности государственных органов должны позволять оперативно и без лишних процессуальных сложностей возмещать убытки, причиненные гражданам или субъектам предпринимательства. Именно таких механизмов не хватает сегодня для улучшения деловой среды и инвестиционного климата в экономике страны.

8. Подлинное уважение к человеку, его достоинству и правам. Государственное управление должно быть перестроено так, чтобы уважение к достоинству и правам человека стало нормой административной практики. Не только административный суд должен стоять на страже прав граждан, но и сами административные ведомства должны быть настроены на уважительное внимательное отношение к гражданам, субъектам предпринимательства. К этому их должны располагать все вышеперечисленные механизмы правового государства.

Таким образом, цель реформы системы исполнительной власти и  управления на новом этапе – это создание современной публичной администрации правового государства, способной действовать на основе и в рамках закона, по надлежащей административной процедуре, под надежным контролем административной юстиции, качественно, прозрачно и эффективно, без излишней централизации в принятии решений, с использованием современных технологий и с подлинным уважением к достоинству и правам человека. К этой цели мы будем стремиться в ближайшие годы и обязательно достигнем ее в соответствии с нашей Стратегией «Узбекистан – 2030».

Государственность независимого Узбекистана, несмотря на относительную молодость, представляет собой уникальный общественно-исторический феномен, вбирающий в себя наследие более чем двухтысячелетней политико-правовой традиции, плоды советского социалистического государственного строительства, а также оригинальные конституционно-правовые и административно-правовые институциональные решения, найденные в ходе живой практики всеобъемлющих государственных и правовых реформ последних трех десятилетий независимого развития. Сегодня на новом этапе исторического развития, когда руководством страны выдвинуты системообразующие концепции Нового Узбекистана и Третьего Ренессанса, необходимо по-новому творчески переосмыслить опыт независимого государственного строительства с учетом всего общественно-исторического пути политического развития, пройденного народом Узбекистана, в контексте мировой истории развития современных государства и права, обрести новое видение государственного строительства в свете стратегических приоритетов развития страны, обновленных конституционных идеалов и ценностей, и определить принципиальные стратегические ориентиры дальнейших публично-правовых реформ в Узбекистане. До сих пор государственность независимого Узбекистана как сложный общественно-исторический объект еще никогда не становилась предметом фундаментального научно-правового исследования, заслуживающей решения данной амбициозной методологической и научной задачи, подготовки соответствующих научных трудов по актуальным вопросам, проблемам государственного строительства, управления и публичного права.

Все мы знаем, что разделение властей - общепризнанный принцип правового государства. Вместе с тем, практически ни одно правовое государство в мире не имеет государственного механизма, выстроенного строго по классической модели разделения властей Монтескье. Каждая страна в ходе своей общественно-исторической практики государственного строительства вырабатывала свою версию разделения властей. Наша Республика еще в 2014 г. предложила свою оригинальную конституционную модель разделения властей, которая заслуживает самого тщательного и всестороннего научного исследования.

Конституционно-правовой статус Президента нашей страны обладает спецификой, которая открывает уникальные возможности для трансформации модели государственной власти. Речь идет о функции координатора ветвей власти, предусмотрен­ной ст.89 Конституции, которая ставит Президента в по­зицию над классическими ветвями власти. Таким образом, разделение властей по Конституции Узбекистана носит не классический пирамидальный характер: Президент возвышается над тремя ветвями власти, обеспечивая их согласованное функциони­рование. Такая позиция позволяет Президенту запустить государственный механизм, используя все преиму­щества разделения властей, под своим верховным контролем, гарантирующим единство и стабильность всей системы власти. Если правление осуществляется в суперпрезидентском формате, то уникальность статуса Президента остается почти незаметной, но как только форма правления становится смешанной, суперпозиция Президента и его ключевые функции выходят на первый план и становятся весьма заметными. Полностью оставив исполни­тельной власти социально-экономическую политику, Президент, получает возможность сфокусироваться на координации ветвей власти, что будет решающим фактором, в поддержании баланса между ними, и в обеспечении верховного контроля над соблюдением прав и свобод граждан государственными органами. Соответственно, организационно-правовой механизм Администра­ции Президента соответствующим образом перес­матривается с серьезным усилением структуры координации и контроля законности. Это означает, что начатая у нас реформа досудебной администра­тивной юстиции получает в контексте новой модели все возможности для полноценного развития. В зарубежной практике прямых аналогов такой модели не существует^[1]. Можно сказать, что это своего рода конституционное «ноу-хау» Узбекистана, которое до сих пор еще не нашло должного применения в практике отечественного государственного строительства. Тем не менее, смешанная модель и возможности, которые она несет, заслуживают самого тщательного исследования.

На новом этапе в свете приоритетов развития Нового Узбекистана смешанная форма правления может оказаться весьма продуктивной: ведь в ней возможно реализовать идею ответственного Правительства, что придаст новый импульс реформам и откроет перспективы развития сферы публичной политики в Узбекистане. Ответственное Правительство - это, в сущности, политическая команда, которая утверждается Парламентом на основе определенной Программы. Конечно, можно утверждать, что именно так и предписывает действующая Конституция.

Хотя в смешанной модели Президент уступает часть своих функций Правительству, он не утрачивает контроля над ситуацией, сохраняя в своих руках стратегическое управление, руководство правоохранительной системой, государственной безопасностью и, конечно же, функции гаранта соблюдения конституционных прав и свобод граждан, предусмотренные ст.93 Конституции^[2].

Реализуя общепризнанный, но наименее определенный в современной правовой науке принцип – верховенство права, необходимо иметь в виду, как справедливо отмечают ведущие ученые, занимавшиеся исследованием данного принципа, что нет другого подобного принципа в правовой науке, который бы разделялся всеми современными государствами независимо от их общественно-политического строя и официальной идеологии, и в то же время не имел бы хоть сколько-нибудь определенного общепризнанного содержания. Поэтому можно утверждать, что принцип верховенства права представляет собой актуальную научную проблему. Один из важнейших ее аспектов – это соотношение основных прав человека и верховенства права. Среди ведущих ученых-правоведов нет единства взглядов на то, в какой мере верховенство права требует обеспечения основных прав человека. Есть разные мнения, но научного решения этой проблемы пока нет. Соответственно, для нашей страны как независимого государства необходимо найти свой оригинальный ответ на вопросы о содержании верховенства права, роли прав человека в нем и механизме его имплементации в государственном строительстве и управлении.

Хотя, правовое государство – общепризнанный в современном мире тип государственности, вместе с тем, как и в случае верховенства права, в правовой науке нет единства мнений о том, каким должен быть институциональный механизм правовой государственности. Наиболее ярко концептуальные различия можно наблюдать при сравнении германской и французской моделей правового государства, старейших и наиболее авторитетных правовых государств, относящихся к континентальной правовой семье. Узбекистан с самого начала независимого государственного строительства ставил перед собой задачу построения правового государства. И эта задача продолжает сохранять актуальность по сей день. Несомненно, для разработки дальнейших публично-правовых реформ Узбекистану необходимо собственное ясное видение образа своего правового государства, которое должно быть построено в нашей стране, согласно ст.1 Конституции Республики Узбекистан.

Доктринальные основы и перспективы развития современного публичного права Нового Узбекистана ,несомненно, должны опираться на оригинальные концепции народовластия, правового государства и верховенства права, а также разделения властей и быть на уровне современного развития правовой науки в мировом масштабе. Новая теория публичного права заложит научную основу для развития всего комплекса публично-правовых отраслей права. Поэтому, значение новой публично-правовой доктрины для развития страны трудно переоценить: речь идет о новой системе координат для разработки всех публично-правовых реформ в Узбекистане в ближайшей и долгосрочной перспективе.

Руководитель Центра государственного строительства и публичного права,

профессор УМЭД д.ю.н.

 

Хамедов И.А.